L'Europe dit « oui » aux orientations de l'EIOPA

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Cet article a préalablement été publié en anglais le 26/1/2014. Toutes les citations directes doivent être confrontées à leur version originale en anglais. Les orientations de l’EIOPA relatives à la préparation de Solvency II ont pris un sens légèrement différent suite à l’accord Omnibus II de novembre dernier et étant donné la certitude quant à leur date de mise en œuvre. L’un des principaux objectifs de ces orientations était de redonner un certain élan malgré le fait que les négociations tripartites soient arrivées au point mort à l’automne 2012. L’accord Omnibus II se focalise sur les objectifs suivants : préparation progressive en vue de Solvency II et approche cohérente et convergente entre les États membres relativement à une telle préparation, et ce avant la date de mise en œuvre prévue pour le 1er janvier 2016. Les autorités de contrôle avaient jusqu’au 31 décembre 2013 pour informer l’EIOPA de leurs intentions de se conformer aux orientations dans le cadre d’un exercice se conformer ou se justifier. Les réponses à cet exercice peuvent représenter une sorte de baromètre des intentions desdites autorités et du secteur en général pour les deux prochaines années. Solvency II Wire a mené une analyse quantitative des réponses de laquelle il ressort une forte intention de se conformer aux orientations dans toute l’Europe.

Les orientations

Le 27 septembre 2013, l’EIOPA a publié la version finale de ses orientations pour la préparation de Solvency II. Les orientations couvrent quatre domaines de la préparation de Solvency II : Chacune de ces quatre orientations contient elle-même un certain nombre d’orientations préparatoires (p. ex. Orientations préparatoires 5 – Fonctions clés, Orientations préparatoires 6 – Prise de décisions, etc.). Pour éviter toute confusion, ces dernières seront désignées comme orientations préparatoires individuelles. Les orientations SOG contiennent 52 orientations préparatoires individuelles, la FLAOR en contient 25, les Rapports en contiennent 39 et la PAIM en contient 70. Collectivement, les quatre orientations contiennent 186 orientations préparatoires individuelles. Les autorités nationales compétentes des 31 pays de l’EEE ayant participé à l’exercice « se conformer ou se justifier » pouvaient répondre à chacune de ces 186 orientations préparatoires individuelles de l’une quatre manières suivantes : « se conformer », « avoir l’intention de se conformer », « ne pas se conformer » ou « sans objet ». En cas de non-conformation ou d’intention de se conformer, les autorités nationales compétentes ont été invitées à justifier leur action. Cependant, toutes les explications n’ont pas été publiées.

Résultats de l’enquête

La consolidation des réponses à l’exercice « se conformer ou se justifier » des 31 autorités nationales compétentes (5 766 réponses au total) révèle un certain nombre de tendances générales dans toute l’Europe. Les autorités nationales compétentes ont indiqué qu’elles se conformeraient à 41 % des orientations préparatoires individuelles et qu’elles avaient l’intention de se conformer à 52 % de ces mêmes orientations préparatoires, ce qui représente un taux de réponse positive de 93 % sur l’ensemble de toutes les orientations préparatoires individuelles (voir le graphique). Response by Guidelines _ Solvency II WireNCAs said they will ‘comply’ with 41% of all individual Guidelines and ‘intend to comply’ with 52%, a 93% positive response rate across all individual Guidelines (see chart). Les orientations préparatoires PAIM ont reçu le plus haut pourcentage de réponses « se conformer » (51 % de toutes les orientations préparatoires individuelles PAIM) suivi par SOG (41 %), FLAOR (35 %) et Rapports (25 %). Cependant, la rubrique Rapports vient en tête pour les réponses de la catégorie « intention de se conformer » avec 67 %, suivie de FLAOR avec 61 %, SOG avec 54 % et PAIM avec 39 %. La somme des deux réponses « positives » à chacune des quatre orientations varie comme suit : FLAOR 96 %, Rapports 92 %, SOG 90 % et PAIM 90 %.

Analyse

En se fondant uniquement sur le nombre de réponses à l’exercice « se conformer ou se justifier », on observe une intention extrêmement positive des États membres d’accepter les orientations. Cependant, la nature qualitative des réponses individuelles révèle une nuance supplémentaire. Il existe des différences considérables quant aux méthodes utilisées par les autorités nationales compétentes pour se conformer aux orientations, mais aussi quant à leur propre interprétation des réponses à l’exercice « Se conformer ou se justifier », en particulier lorsque l’approche dite de «meilleur effort » est prise en compte dans les réponses. Ces différences sont examinées ci-dessous.

Classement de conformité

En attribuant un score à chacune des quatre réponses à l’exercice « se conformer ou se justifier », il est possible d’établir une classification des approches respectives retenues en matière d’orientations préparatoires de la part de chaque autorité nationale compétente. Compliance scores _ Solvency II Wire Le tableau de gauche montre le classement sur la base des facteurs de pondération suivants : « Conformation » = 3 points, « Intention de se conformer » = 2 points, « Ne pas se conformer» = 1 point, « Sans objet » = 1 point. Les deux derniers éléments ont un facteur de pondération égal en raison de leur résultat identique : non-conformation. La Finlande, l’Irlande et la Suède sont en tête de liste, précisant qu’elles se conformeraient aux 186 orientations préparatoires individuelles. Elles sont suivies de près par la Grèce, Malte, les Pays-Bas et le Luxembourg. Le bas de liste comprend (par ordre décroissant), la Lettonie, la Lituanie, le Liechtenstein, l’Islande, la Croatie et la Slovénie. La Slovénie, qui a obtenu le score le plus bas, a répondu « ne pas se conformer » ou « sans objet » à 97 des 186 orientations préparatoires. La Croatie a donné 72 réponses négatives et l’Islande 70. La France, qui se situe confortablement dans le milieu de tableau, a un score négatif de 58 dans la mesure où elle entre dans le classement Ne pas se conformer pour la plupart des orientations préparatoires SOG et à certaines orientations préparatoires FLAOR.

Analyse

Le classement révèle une distribution relativement uniforme des réponses tant au niveau de la taille du marché que de la répartition géographique, bien que la plupart des plus grands marchés d’Europe se situent vers le milieu avec des marchés plus petits dominant les 1er et 4ème quartiles. La répartition géographique est un peu plus uniformément répartie, bien que les États membres dans le 4ème quartile soient principalement situés dans les parties septentrionales et orientales de l’Europe. À l’image de l’analyse des réponses globales, les résultats doivent être analysés avec les réponses qualitatives fournies par chaque autorité nationale compétente et le mécanisme qu’elle entend utiliser pour appliquer (ou rejeter) les orientations.

Contexte des résultats

De manière générale, les autorités nationales compétentes peuvent soit utiliser des moyens réglementaires (telles que les modifications du cadre juridique), soit des outils de surveillance (émission d’avis et de recommandations) pour se conformer aux orientations de l’EIOPA. Les outils de surveillance englobent toute une gamme d’options, y compris des orientations préparatoires réglementaires, des circulaires, voire même des discussions individuelles avec les entreprises.

Moyens de conformité

Il est possible d’obtenir un aperçu de ces différences en examinant les réponses des trois États membres ayant dit qu’ils se conformeraient à toutes les orientations préparatoires (Finlande, Irlande et Suède). L’Irlande a publié un ensemble d’orientations préparatoires réglementaires pour chacune des quatre orientations. La Banque Centrale d’Irlande a indiqué, dans l’introduction à ses orientations préparatoires, qu’elle « s’attend à ce que les sociétés d’assurance et de réassurance se conforment à ces orientations préparatoires et qu’elles pourront être utilisées comme points de repère par rapport té aux exigences réglementaires de conformité existantes. » De son côté, l’Autorité suédoise de surveillance financière a simplement souligné qu’elle se conformerait aux orientations préparatoires à travers la supervision et elle a déclaré qu’elle prendrait « des mesures appropriées visant à encourager les sociétés et les groupes d’assurance à se préparer pour Solvency II. » L’Autorité finlandaise de surveillance financière n’a pas donné d’explication ou de détails sur sa manière de se conformer.

Interprétation des réponses

Une autre distinction peut en outre être trouvée dans les interprétations, par les diverses autorités nationales compétentes, des quatre réponses possibles à l’exercice « se conformer ou se justifier ». L’examen de certaines réponses « intention de se conformer » est révélateur. Dans certains États membres, la législation nécessaire est en cours d’élaboration tandis qu’elle est tout simplement inexistante dans d’autres, mais l’autorité nationale compétente a néanmoins l’intention d’appliquer les orientations, souvent dans le cadre d’une approche dite de « meilleur effort ». L’Allemagne a indiqué son intention de se conformer à la plupart des orientations préparatoires SOG. La BaFin a expliqué qu’elle le fera « sous forme d’un dialogue étroit en plusieurs étapes avec les sociétés et l’annonce de thématiques dans son bulletin officiel ou sur son site officiel. » La France a dit son intention de se conformer aux orientations préparatoires « en demandant aux sociétés et aux groupes de soumettre les informations visées par les orientations préparatoires. » L’Italie, qui dispose d’ores et déjà d’un cadre juridique pour l’introduction de plusieurs des orientations préparatoires, a indiqué qu’en ce qui concerne les orientations préparatoires SOG pour lesquelles le cadre juridique est absent, le pays a l’intention d’introduire les principes sur lesquelles reposent les orientations par tout un ensemble de moyens, notamment une mise à jour de la réglementation existante ainsi que la promulgation d’une « règlementation de type souple ». Le raisonnement sous-tendant certaines de ces réponses semble se rapprocher des réponses « conformation » données par les autorités nationales compétentes indiquant qu’elles respecteront pleinement les orientations. Il suffit par exemple de comparer les « mesures appropriées afin d’encourager les sociétés et les groupes d’assurance à se préparer » de la Suède avec les « demandes aux sociétés et aux groupes de soumettre les informations visées par les orientations » de la France. Un travail supplémentaire est nécessaire pour bien comprendre l’éventail des réponses et leurs répercussions possibles sur le terrain.

Mélange non-conformation – sur-conformation

Un autre exemple des différences d’interprétation apparaît dans les réponses de non-conformation (« ne pas se conformer » ou « sans objet »). Celles-ci sont liées le plus souvent à l’absence de groupes leaders dans le pays concerné (Bulgarie, Croatie et Lichtenstein, par exemple). Dans certains cas, toutefois, la non-conformation est à interpréter comme sur-conformation dans le sens où l’autorité nationale compétente a l’intention d’appliquer les orientations au-delà des seuils recommandés de l’EIOPA. Cela est particulièrement le cas concernant les rubriques reporting et ORSA.

Conclusion

Les résultats de l’exercice « se conformer ou se justifier » montrent qu’il existe un grand degré d’acceptation des orientations de l’EIOPA et une franche volonté de les appliquer. Toutefois, le large éventail de méthodes de conformation que les autorités nationales compétentes ont l’intention d’utiliser et les diverses interprétations données par ces dernières aux réponses à l’exercice montrent que, même si les objectifs de préparation seront atteints, il sera difficile de parvenir à une approche cohérente et convergente dans toute l’Europe.

Les détails des réponses des autorités nationales compétentes à l’exercice « se conformer ou se justifier » sont résumés dans la carte interactive de Solvency II Wire des orientations préparatoires à Solvency II de l’EIOPA.

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